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Extrait issu du rapport de l'IGAS su le rDéploiement de l'Agence française de 'adoption (AFA) à l'étranger -février 2011.
Rapport de l'IGAS
Stratégie d'implantation de l'AFA en Russie
La Russie : un déploiement hâtif mais peu productif par manque de méthode
[83] Si Haïti est un territoire nouveau pour l’AFA qui n’y a jamais pratiqué d’adoption, la Russie fait partie de ses priorités depuis sa création.
[84] Pourtant, l’AFA n’y enregistre pour le moment que des résultats très limités, bien inférieurs u potentiel du premier pays d’origine des adoptions françaises réalisées en Europe. Elle est ccréditée dans 15 régions et dispose de deux correspondants, à Tioumen et à St Petersbourg. Au 1 octobre 2010, l’AFA y avait réalisé 18 adoptions, soit le 10ème des adoptions individuelles (190) sur un total général de 255 adoptions. Pays à enjeux, la Russie l’est aussi pour deux autres raisons :
- la crise des structures sociales, familiales et sanitaires se traduit par une forte augmentation es enfants à besoins spécifiques adoptables, situation dont les foyers désirant adopter sont arfois loin d’être conscients, en dépit des efforts d’information de l’AFA, des OAA et des onseils généraux ;
- la signature prochaine (décembre 2010 ou début 2011) d’un accord bilatéral de coopération ans le domaine de l’adoption qui dispose que si des organismes agréés dans l’Etat ’accueil exercent leur activité dans le domaine de l’adoption sur le territoire de l’Etat ’origine, l’adoption de l’enfant ne pourra s’effectuer qu’avec le concours de ces rganismes. Cette disposition signifie l’arrêt programmé des adoptions individuelles et leur eprise par l’AFA et les OAA (trois sont présentes en Russie : Mission adoption de édecins du Monde, Enfance et Avenir, Pauline et Anaëlle). Compte tenu des délais de atification, l’entrée en vigueur de l’accord ne devrait pas intervenir avant la fin de l’année2011.
Réponse du S.A.I. : Les statistiques définitives pour 2010 montrent que le nombre total 'adoptions en Russie par l'AFA, relevé en octobre par les inspecteurs, n'a pas changé : 18 adoptions sur un otal de 301, dont la très grande majorité en adoptions individuelles.
Observation de la mission : Pas de commentaire.
[85] L’AFA dispose donc de moins d’un an pour mettre sur pied un dispositif plus efficace ue celui qui existe aujourd’hui et surmonter les derniers handicaps à une présence enfin à la esure des enjeux
[86] L’AFA a certes mené un véritable travail de préparation de son implantation, comportant une artographie des régions cibles et la construction d’un organigramme adapté à la complexité de ’organisation politique et administrative de la fédération de Russie. Trois régions prioritaires ont té identifiées en termes de potentiel, de présence d’orphelinats, et de contacts avec les associations françaises d’adoptants actives sur place, dans la perspective de la fin de l’adoption individuelle et u besoin d’accompagnement des familles : région de Moscou, St Pétersbourg, et Sibérie Iekaterinbourg, Tioumen et Tcheliabinsk). Ces orientations ont été adoptées lors du Conseil
d’administration du 14 avril 2010 et de l’Assemblée générale du 20 mai, sans objection des tutelles. l est indispensable que l’AFA puisse se déployer rapidement et avec une forte envergure en ussie, car ce ne sont pas moins de 1 090 dossiers d’adoption qui sont en attente, qui prendront rès de 100 ans pour aboutir au rythme actuel d’une quinzaine d’adoptions par an.
Réponse du S.A.I. : La présentation faite par l'AFA lors du conseil d'administration du 14 avril 010 puis de l'assemblée générale du 20 mai 2010, des mesures envisagées afin de renforcer son mplantation en Russie énonce deux alternatives :
- avantages du maintien de l'Agence à Moscou ;
- avantages de l'implantation du bureau dans la région d'Iekaterinbourg.
Contrairement à ce qui est affirmé dans le document remis lors du conseil d'administration du 05 mai 2010, les embres du conseil d'administration du 14 avril 2010 et de l'Assemblée générale du 20 mai 2010 n'ont as été en mesure d'avaliser le projet d'implantation de la représentation générale de l'AFA à Tioumen.
Le SAI n'a eu connaissance de ce projet que postérieurement à l'assemblée générale du 20 mai 2010 par 'envoi d'un document non daté transmis par courriel le 29 juin 2010 (voir pièces annexes l à 5).
Observation de la mission : Cf. paragraphe 88.
[87] Or l’AFA continue de souffrir de plusieurs handicaps qu’il est indispensable de urmonter pour atteindre une taille critique :
- de 2006 à 2009, l’AFA a changé 6 fois de représentant en Russie, ce qui a entraîné un éficit de confiance de la part des autorités russes ;
- ayant décidé de faire de Tioumen, en Sibérie (région de forte densité d’orphelinats) le siège principal de son implantation, l’Agence n’est toujours pas parvenue à s’implanter à Moscou ; les autorités russes n’ont donc pour le moment aucun interlocuteur de l’AFA dans la capitale. Cette situation pourrait être préjudiciable dans la phase de mise en oeuvre des dispositions de l’accord bilatéral ;
- l’AFA a déclaré avoir consacré un budget non négligeable26 en honoraires d’avocats sans résultats pour ce qui est du visa de travail de sa correspondante désignée pour Moscou ;
- dernier problème en date, la comptabilité publique française recommande que la régie, indispensable pour le paiement des salaires et le règlement des charges - exigence russe - soit confiée à un agent de nationalité française. Or la chef de représentation de l’AFA en Russie (à Tioumen) est de nationalité russe. Cet atout en termes d’implantation et de collaboration avec les autorités locales devient un obstacle au regard du droit français.
Obstacle découvert tardivement par le comptable public de l’AFA, mais que celui-ci, dans son rôle de conseil de l’ordonnateur, ne pouvait passer sous silence.
Réponse du S.A.I. : L'AFA justifie le choix de Tioumen par la présence de nombreux orphelinats. En réalité, l'origine de ce choix est très subjective
L'Ambassadeur chargé de l'adoption internationale a émis des réserves en conseil d'administration sur ce choix ui fragilise l'Agence pour l'avenir si la correspondante de l'AFA dans cette région venait à faire défaut, dans
un pays ou la capitale reste Moscou et dont la conception de l'autorité est verticale.
Observation de la mission : Cf. paragraphe 88.
[88] Personne ne conteste la complexité de l’administration russe ni ne sous-estime l’ampleur de la tâche pour l’AFA. Le cas de la Russie conduit cependant à trois observations :
- les Conseils d’administration et les Assemblées générales sont-elles des instances de discussion et de prise des décisions utiles, si l’on en juge par le différend persistant qui oppose le SAI et l’AFA quant au choix de l’implantation en Sibérie de la chef de eprésentation, dans un pays de tradition centralisée ?
- la liste des exemples cités ci-dessus donne à penser, comme pour Haïti mais sur un terrain autre (celui de la méthode et de l’organisation administrative) que l’articulation entre l’Agence et le Service de l’adoption internationale pose problème et qu’à tout le moins, elle gagnerait à être renforcée. L’AFA semble bien avoir fait cavalier seul pour son implantation en Russie, alors qu’il eût été sage de sa part de prendre conseil auprès d’un service du Ministère des Affaires étrangères (le SAI) – dont l’une des adjointes a été de surcroît consul à Moscou pendant trois ans. L’AFA aurait pu ainsi comprendre très vite, plutôt que de perdre temps et moyens en consultations de cabinets d’avocats, qu’il n’était pas possible aux autorités russes de délivrer un visa de travail à une collaboratrice désirant s’installer à Moscou dès lors que le siège de son employeur est en Sibérie ;
- cette situation témoigne d’une faiblesse de préparation administrative (particulièrement au sein du secrétariat général) dans la perspective du déploiement de l’Agence à l’étranger.
Réponse du S.A.I. : En fait, pour ce choix de Tioumen, le SA1 a été mis devant le fait accompli, en l'absence de concertation (voir remarques au sujet du paragraphe 86).
Réponse de l'AFA : L’Agence souhaite préciser que la question de l’implantation de l’AFA dans la région de Ekaterinbourg - Tioumen avait fait l’objet d’une note présentée au bureau et au Conseil d’Administration de l’Agence au début de l’année 2010 (cf. annexe 5). Sans position spécifique de ses tutelles, l'’Agence a pris la décision de recruter son chef de représentation à Tioumen. Ce choix n’a été remis en cause
par le SAI que plusieurs mois plus tard lorsqu’est apparu la problématique, tout à fait distincte, de l’obtention d’un visa de travail pour le correspondant local de l’AFA à Moscou.
Observation de la mission : [86, 87 et 88] Ces échanges d’observations entre l’AFA et le SAI confortent la mission dans sa conviction que les conseils d’administration et les assemblées générales doivent faire l’objet de réparations plus rigoureuses pour pouvoir jouer pleinement leur rôle d’instances de débat et de décision.
[89] Pour conclure à ce stade, en dépit d’efforts d’adaptation, le pilotage par l’AFA de son déploiement à l’étranger n’est pas à la hauteur des enjeux.
Recommandation n°5 : En concertation avec le comptable public, mettre en place d’urgence un dispositif permettant de faire fonctionner la régie de l’Agence en Russie.
[90] Les évolutions positives existent au sein de l’Agence comme dans son environnement. La situation en 2010 n’est plus celle de 2006 : un état d’esprit nouveau à la direction de l’Agence, une impulsion de la tutelle par la création d’un SAI conscient de ses responsabilités, des efforts indubitables pour construire une relation confiante avec les OAA et les associations.
[91] Ces évolutions, attendues, ne font que souligner davantage les facteurs qui ralentissent l’adaptation de l’AFA aux enjeux présents et à venir de l’adoption internationale : absence de proactivité sur le dossier haïtien, manque d’anticipation et d’organisation administrative sur le déploiement en Russie, encadrement parfois trop lointain de certains correspondants locaux, relation de confiance à restaurer entre le SAI et l’AFA. Plus qu’une question d’effectifs et d’ETP, la source des problèmes tient davantage à la hiérarchisation des priorités, à l’organisation, à la méthode, aux compétences et à la juste appréhension des réalités de l’environnement international, tthématiques communes à l’analyse de l’offre de service et du pilotage de l’Agence.
Réponse du S.A.I. : Le SAI a associé l'AFA à plusieurs de ses missions, soit au niveau de la directrice générale, soit de l'un des ses collaborateurs (Haïti, Madagascar, RDC, Congo Brazzaville, Colombie,
Etats-Unis...). A l'occasion de ses entretiens à l'étranger, l'ambassadeur chargé de l'adoption internationale présente toujours l'AFA comme étant le principal opérateur français, soutenu par l'Etat.
Les réunions du conseil d'administration, comme les réunions de bureau, sont des moments de débats, nécessaires pour permettre au SAI de jouer pleinement son rôle de tutelle.
Ainsi, la mission programmée par l'AFA au Vietnam en décembre 2010, a suscité les réserves du SAI, au moment où le Vietnam entamait une période transitoire avant l'entrée en vigueur de la CLH 93. L'ambassadeur
chargé de l'adoption internationale avait lui-même envisagé une mission à Hanoï qu'il a reportée à la demande des autorités vietnamiennes. De même, en juillet 2010, le président de l’AFA a effectué une mission en Russie
dont le SAI n'a été informé indirectement qu'à l'occasion d'un problème d'émission de visa.
Observation de la mission : Pas de commentaire.
Recommandation n°6 : Définir une méthode de concertation avec le Service de l’adoption internationale pour restaurer une relation confiante à tous les niveaux de la hiérarchie :
instituer des réunions de méthode entre l’AFA et le SAI, résoudre les obstacles concrets à ’implantation de l’AFA à l’étranger.
http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/114000246/index.shtml
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